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Tribunal Electoral del Estado de Puebla |
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LA JUSTICIA ELECTORAL EN EL SISTEMA JURÍDICO-POLÍTICO MEXICANO.
Dentro del derecho electoral se encuentra el apartado correspondiente a la justicia electoral, la cual en nuestro país ha tenido una aparición reciente en su historia. Si tomamos en cuenta que en un pasado cercano, al interior del sistema político prevalecía el relativo a la autocalificación electoral, la cual se conformaba a partir de los colegios electorales, que si bien es cierto contaban con el aval del principio de legalidad, adolecían en esencia del principio de legitimación por parte del cuerpo electoral. Por cuerpo electoral debemos entender al conjunto de ciudadanos que se disponen a hacer el ejercicio de sus derechos político-electorales, es decir, a emitir su sufragio y por tanto externar sus preferencias políticas.
Los tratadistas han definido a la justicia electoral como el conjunto de mecanismos de defensa en materia electoral con el que cuentan los ciudadanos, los partidos políticos, agrupaciones o coaliciones, que garantizan la protección de los derechos políticos electorales consagrados en la Constitución o bien en la ley de la materia y que al efecto velen por la secrecía y respeto al sufragio.
Podemos hablar de justicia electoral en un sentido formalmente válido a partir de la ley electoral del año de 1946, cuerpo normativo que propone y fija las bases de un Derecho Electoral mejor estructurado y con visos de una metodología más completa que las leyes que le precedieron. De tal suerte que es a partir de este año que nos remitimos al estudio histórico de la justicia electoral en nuestro país.
Así entre 1946 y 1977 el Derecho Electoral en México se concentró fundamentalmente en la regulación básica de su proceso. En este orden, era la autoridad administrativa en materia electoral la que respondía en su mayor parte por el control de las elecciones. Las controversias suscitadas en los procesos electorales durante aquella época tenían de hecho dos posibles vías para su resolución.
En una primera instancia mediante la Comisión Federal Electoral, autoridad administrativa encargada de la celebración de las elecciones; la cual dependía de la Secretaría de Gobernación. En esta instancia era posible que los partidos políticos integrantes de este cuerpo colegiado presentaran durante las sesiones algunas controversias derivadas de los propios procesos. No obstante su carácter resolutivo se circunscribía a una interpretación dominada por elementos de carácter político e interpretaciones con alto grado de discrecionalidad.
La siguiente fase, en la que formalmente era posible la resolución de controversias, estaba sustentada en los colegios electorales de ambas cámaras del Poder Legislativo, es decir, la plena autocalificación de las elecciones, quedando de manifiesto la existencia de órganos políticos y no de naturaleza propiamente jurídica.
Por tanto la resolución de controversias en el orden electoral obedecía más al plano político que al jurisdiccional.
La característica esencial de este período son los intentos por judicializar la resolución de los conflictos electorales, el primero de ellos se dio a partir del año de 1977 al implementarse el recurso de reclamación y cuyo conocimiento competía a la Suprema Corte de Justicia de la Nación; un segundo intento data del año de 1987, con la conformación de un Tribunal que conociera exclusivamente de los asuntos electorales en nuestro país, el cual se conoció con el nombre de Tribunal de lo Contencioso Electoral, que fue ajeno al Poder Judicial de la Federación; pero que más tarde y bajo distintas transformaciones quedaría integrado a dicho poder, como se tratará más adelante.
Por tanto con la creación de este primer Tribunal en materia electoral se dio una incorporación formal de mecanismos recursales para la defensa de los partidos políticos, tales recursos lo fueron: el de apelación y el de queja para que posteriormente se adicionaran los de revocación y revisión. Este Tribunal era definido como un organismo autónomo de carácter administrativo conformado con siete magistrados numerarios y dos supernumerarios quienes eran nombrados por el Congreso de la Unión a propuesta de los partidos políticos.
La historia nos muestra que este Tribunal conoció de 21 recursos de apelación y 593 recursos de queja, de los cuales fueron declarados fundados solamente 64.
No obstante en esta etapa de nuestra justicia electoral las resoluciones de aquel Tribunal, carecían de fuerza coercitiva para su debida aplicación.
Además del paso decisivo e histórico que propicio el cambio estructural más importante de la organización de las elecciones con base a nuestro sistema actual se procedió a construir otro esquema de precedente definitivo, es decir, la transformación del Tribunal de lo Contencioso Electoral en un Tribunal Federal Electoral de naturaleza autónoma, por ello en abril de 1990 se modificó el artículo 41 Constitucional creándose nuevas autoridades en materia electoral que para el caso de la justicia electoral y de la revisión en estudio de los Tribunales se puede hablar de un nuevo Tribunal definido como un órgano jurisdiccional en materia electoral, el cual funcionó en Pleno así como en sus respectivas Salas Regionales y cuyas resoluciones todavía podían ser modificadas por los Colegios Electorales. Este Tribunal se integraba con diecisiete magistrados propietarios, cinco de la Sala Central, tres de cada una de las cuatro Salas Regionales (Guadalajara, Durango, Xalapa y Toluca) y por seis magistrados suplentes (dos de la Sala Central y uno por cada Regional). Las Salas Regionales funcionaban sólo durante los procesos electorales, después de los cuales entraban en receso, en tanto que la Sala Central funcionaba de manera permanente.
Asímismo desapareció la Comisión Federal Electoral, para dar cabida a una nueva institución, es decir, el Instituto Federal Electoral encargado de la celebración de las elecciones el cual hasta nuestros días cumple eficazmente con esta labor.
En materia electoral, el sistema recursal establecido por el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990, se componía con los recursos de: Revisión, el cual era de naturaleza administrativa y cuya competencia recaía en el Instituto Federal Electoral; los recursos de apelación e inconformidad, de los que conocía la Sala Central y las Regionales del Tribunal Federal Electoral; y por último el de reconsideración cuya competencia obedecía a la Sala de Segunda Instancia del propio Tribunal.
Con el referido marco legal se dio la actuación del Tribunal Federal Electoral en las elecciones federales de 1991 y 1994, en el primero de estos procesos el Tribunal resolvió en total 680 recursos, de los cuales 465 fueron de inconformidad, es decir, contra los resultados de las elecciones; en el proceso de 1994, resolvió en total 81,549 recursos de los cuales 80,023 fueron interpuestos por ciudadanos reclamando su exclusión o inclusión indebida en el listado nominal o errores en la entrega de su credencial para votar; y en lo que hace a los resultados de las elecciones se resolvieron 1,232 recursos de inconformidad (a cargo de la Sala Central y las Regionales) y 211 de reconsideración (competencia de la Sala de Segunda Instancia).
La reforma electoral que surgió en 1990, trajo consigo que la Constitución incorporará un sistema de medios de impugnación en materia electoral, avance trascendental en la historia de nuestro reciente derecho procesal electoral. Por cuanto hace a los medios de impugnación estas son las vías legalmente establecidas a favor de los gobernados, afectados en su interés jurídico, para combatir un procedimiento, acto o resolución, ya sea ante la propia autoridad responsable, ante su superior jerárquico o incluso ante una autoridad distinta para que lo revise y, en su caso, lo anule, revoque, modifique, confirme u ordenen su reposición, una vez comprobada su legalidad o ilegalidad.
Es por tanto posible afirmar que el balance teórico de esta creación dio por resultado un nuevo Derecho Procesal Electoral. Además de las características antes citadas este Tribunal contó con un nuevo atributo que hasta ese entonces pareciera no formar parte definitiva del esquema electoral, es decir, que el mismo sustentó su funcionamiento sistémico en el principio constitucional de la definitividad en la materia, con lo que sus resoluciones pasaron a ser por primera vez definitivas e inatacables. Tan es así, que la propia constitución estableció que contra sus resoluciones no procedería recurso alguno, salvo la determinación de los Colegios Electorales que podrían modificarlas o revocarlas, a condición de que se fundara y motivara debidamente y lo aprobaran por las dos terceras partes de sus integrantes.
Una reforma más en el ámbito del Derecho Electoral se dio en el año de 1993, la cual inició con la exhortación del entonces Presidente de la República Carlos Salinas de Gortari, para que los partidos políticos emprendieran una transformación electoral orientada a tres temas: a) la transparencia del origen de los recursos de los partidos políticos para su financiamiento; b) la instauración de los topes a los gastos de campaña; y c) la búsqueda de un acceso más equitativo a los medios de comunicación. Sin embargo, el contexto político caracterizado aún por los reclamos de desconfianza e inequidad del proceso electoral propiciaron a la larga que la reforma de 1993 abriera a la reflexión en todos los temas fundamentales del proceso electoral, que incluyó tres ámbitos: a) el sistema electoral; b) la etapa anterior a la elección; y c) la justicia electoral.
En septiembre de 1993, se modificó de nueva cuenta el artículo 41 constitucional, en consecuencia se reorganizó y fortaleció al tribunal, al que se redefinió como “Órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral” y se creó una Sala de Segunda Instancia integrada por cuatro miembros de la judicatura federal y el presidente del Tribunal. Por otra parte, se modificó también el artículo 60 y se suprimió el sistema político de autocalificación para las elecciones de diputados y senadores.
Como consecuencia en México se propició una apertura democrática se dio bajo dos vertientes fundamentales para su sistema jurídico político, una por parte del gobierno y otra por parte de los partidos políticos y la sociedad civil; las cuales dieron paso a una reforma electoral más, que se inició con el acuerdo para la paz, la democracia y la justicia, celebrada el 27 de enero de 1994, en la que se abordaron diferentes temas relativos a la reforma del Estado por parte de los representantes de los partidos políticos en la cámara de diputados y senadores.
Como resultado de este acuerdo los partidos políticos establecieron una serie de mesas de trabajo que propiciaron el histórico acuerdo político nacional, que fue llevado a cabo en Los Pinos el 17 de enero de 1995. De tal suerte que las negociaciones de la reforma político-electoral consensada en 1996 inició mediante estos trabajos legislativos.
A hora bien en el acuerdo político nacional se destacaron dos preocupaciones fundamentales en la materia electoral, referentes a:
1.- La realización de una reforma electoral definitiva, que fuera también referencia para las entidades federativas; y
2.- La resolución inmediata de los conflictos post-electorales locales.
Derivado de lo anterior, era evidente que el conflicto electoral se presentaba no en los distritos electorales federales a nivel local ni por las senadurías, sino en los procesos electorales estatales y municipales.
Este último punto obedeció a las frecuentes disputas que se originaron con motivo de diversas elecciones efectuadas en nuestro país las cuales propiciaron en múltiples ocasiones que los representantes de los partidos políticos se separarán de las mesas de trabajo efectuadas en estos acuerdos políticos, no obstante el esfuerzo de todos los integrantes proporcionó reformas de fondo a los contenidos y normatividades en la esfera del Derecho Procesal Electoral.
Para el año de 1996 se judicialazo formalmente la justicia electoral federal, incorporando al Tribunal Electoral a la esfera del Poder Judicial Federal, creándose así el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Organismo colegiado que hasta nuestros días cuenta con una Sala Superior, con sede en el Distrito Federal y cinco Salas Regionales, cuya residencia obedece a las cinco cabeceras de circunscripciones plurinominales en las que se divide electoralmente el territorio mexicano, las cuales se ubican en Guadalajara, Jalisco; Monterrey, Nuevo León; Xalapa, Veracruz; Distrito Federal; y Toluca, Estado de México.
La Sala Superior se encuentra integrada por siete magistrados designados para cumplir en su encargo durante diez años, así como un presidente que tendrá una vigencia como tal una vigencia durante 4 años, Sala ésta que tiene el carácter de permanente a diferencia de las cinco Salas Regionales, ya que éstas se instalan a más tardar en la semana en que inicia el proceso electoral federal ordinario, existiendo la posibilidad de instalarse y funcionar durante la realización de elecciones extraordinarias, estas Salas se encuentran compuestas cada una por tres magistrados.
Todos los magistrados del Tribunal Electoral deben ser electos por el voto, cuando menos, de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, o en sus recesos, por la Comisión Permanente, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aunque cabe señalar, que por virtud del artículo quinto transitorio de las reformas de 1996 a la Constitución, por única ocasión, en la primera designación, se requirió el voto de las tres cuartas partes.
Por lo que se refiere a los medios procesales de resolución de conflictos, como se señaló, su conocimiento y resolución le corresponden al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, respecto del cual también la reforma constitucional de 1996 contempló innovaciones trascendentes al concebirlo como la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, con la única salvedad de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes y normas generales electorales. Antes de abordar lo relativo al mencionado Tribunal Electoral y el sistema federal de medios de impugnación electoral en vigor, se estima conveniente hacer breve referencia a la evolución del sistema contencioso electoral en nuestro país, con énfasis en cuanto a los medios de impugnación contra los resultados electorales.
Dentro de los sistemas de medios de impugnación se encuentran dos vertientes, los mecanismos de defensa de naturaleza electoral administrativa, como el denominado recurso de revisión, y los medios de impugnación de naturaleza jurisdiccional y que son: el Recurso de Apelación, Juicio de Inconformidad, Recurso de Reconsideración, Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano, Juicio de Revisión Constitucional y Juicio para dirimir los conflictos o diferencias labores entre el Instituto Federal Electoral y sus Servidores y los del propio Tribunal.
Mediante el recurso de apelación se pueden impugnar los actos o resoluciones de autoridades electorales federales, que no guarden relación con los resultados de las elecciones, cuya competencia puede conocer, según el caso, la Sala Superior o bien las Regionales.
A través del Juicio de Revisión Constitucional se pueden combatir los actos o resoluciones definitivos y firmes, de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar o calificar los comicios, o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones, y cuya competencia corresponde a la Sala Superior.
Un mecanismo que ha tenido gran trascendencia como un recurso ciudadano es sin duda el juicio para la protección de los derechos políticos electorales, el cual es la vía para combatir los actos o resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar y ser votado; de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos y corresponde resolverlos, según el caso, a la Sala Superior o las Regionales.
El Tribunal también conocerá de Asuntos en materia laboral mediante los juicios para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores en los siguientes casos:
Para resolver conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores; y para la determinación e imposición de sanciones en la materia.
El Tribunal resolverá también las impugnaciones de los resultados en las elecciones federales de diputados, senadores y Presidente de la República, en el caso de esta última, para impugnarla se establece como única instancia el juicio de inconformidad ante la Sala Superior. En lo que hace a las elecciones de diputados y senadores, pueden impugnarse a través del juicio de inconformidad ante las salas regionales. A su vez, las sentencias de fondo de las salas, recaídas a estos juicios, son impugnables mediante la interposición de recursos de reconsideración a cargo de la Sala Superior, es decir, respecto de estas elecciones, la posibilidad de impugnación es bi-instancial. Además este recurso de reconsideración es también procedente para impugnar la asignación de diputados o senadores realizada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Asímismo este organismo colegiado esta facultado a través de la Sala Superior para realizar el cómputo final de la elección presidencial, una vez que han sido resueltas todas y cada una de las impugnaciones interpuestas, realizando además la declaración de validez de la elección y la de presidente electo al candidato que obtenga el mayor número de votos.
Cabe destacar también, que además de la competencia jurisdiccional antes referida, y para reforzar su autonomía funcional, el tribunal, a través de la Sala Superior, tiene competencia para fijar jurisprudencia obligatoria para las salas y el Instituto Federal Electoral, e incluso, en algunos casos para las autoridades electorales locales. Puede también expedir su Reglamento Interno y los acuerdos generales necesarios para su adecuado funcionamiento.
Como conclusión, cabe señalar que la reforma de 1996 llenó un vacío, largamente reclamado, en nuestro sistema de control constitucional, e indudablemente constituyó un avance en la construcción de un Estado de Derecho, en el que se cuente con garantías constitucionales para reclamar las leyes, actos o resoluciones en materia electoral, que sufran de vicios de inconstitucionalidad; sin embargo, tomando en consideración que históricamente se ha demostrado que el estado natural de las leyes e instituciones electorales, es el de la constante transformación y cambio, y, considerando también, que las instituciones y tribunales de la República han de ganarse y justificar su posición en el concierto social, hemos de esperar algún tiempo, para que se hagan evidentes las lagunas, imperfecciones o carencias de nuestras leyes y órganos jurisdiccionales electorales.
MAGDO. MARCO ANTONIO GABRIEL GONZÁLEZ ALEGRÍA.
PRESIDENTE DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE PUEBLA.
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